На круглом столе в столице, посвященном грядущей парламентской реформе, эксперты вскрыли главный нерв сентябрьского послания президента ТОКАЕВА: нужен ли Казахстану сенат или страна готова к однопалатному парламенту? Ответы оказались куда острее , чем можно было ожидать.
Первым сплеча рубил профессор ЕНУ и экс-член ЦИК Марат САРСЕМБАЕВ. Его позиция звучала как политическое заключение:
- Сенат сыграл свою положительную роль. Но теперь, видимо, есть смысл перейти к однопалатному парламенту.
Аргумент Сарсембаева оказался личным — и болезненным.
- Я пытался связаться с сенаторами. Писал каждому из них письма: как они смотрят на исполнение законов, на соблюдение Конституции? Хотел услышать их мнение. Ни один сенатор не отозвался. Это меня удивило. Никакой реакции…
Сарсембаев признает: этот глухой телефон стал для него индикатором того, что верхняя палата исчерпала свои возможности. Контраст при этом оказался ярким:
- Мажилисменам я тоже писал. Из них человек восемь откликнулись, они своё мнение выразили, и я им благодарен.
Одновременно Сарсембаев напомнил: президент не говорил, что парламент должен быть исключительно пропорциональным. Поле для дискуссии остается широким. Учёный предложил расширить состав будущего парламента за счёт представителей общественных и правозащитных организаций, возможности для отдельных регионов избирать депутатов по мажоритарной системе и более широких партийных списков, учитывающих представителей всех регионов, а не только Астаны и Алматы.
Юрист и профессор Esil University Бахтияр БУЛЕУЛИЕВ подошел к вопросу по-другому: через конституционное устройство.
- Казахстан — унитарное государство. Мы не федерация, как Германия или США. Там регионы конкурируют с центром и двухпалатность имеет смысл. У нас — нет.
Он резко отметил и проблему демократического мандата сената:
- Согласно статье 3 Конституции, единственным источником власти является народ. Но сенат у нас избирался косвенным способом — через маслихаты. Я, как избиратель лично и все вы, никому мандата на избрание сенатора не давал.
Эта конструкция, по его мнению, создает правовую неоднозначность, потому что часть законодательной власти формировалась не прямым голосом граждан.
Булеулиев также призвал отказаться от одномандатных территориальных округов, чтобы снизить влияние местных элит. Дискуссия стала особенно живой, когда микрофон взял действующий мажилисмен Абзал КУСПАН. Он предупредил: если парламент станет однопалатным, ответственность мажилиса возрастет многократно.
- Без верхней палаты исчезает этап вторичного контроля качества законопроектов, а значит, мажилис не имеет права на ошибку. Каждая норма, каждое слово в законе приобретает особое значение, потому что за ним не последует второе чтение в сенате. Следовательно, парламенту необходимы сильные юридические и экспертные ресурсы — штат профессиональных юристов, аналитиков, экономистов, специалистов по правовой технике.
Куспан считает, что без серьёзной реформы парламентской инфраструктуры система не выдержит нагрузки. Поэтому он предложил создать парламентскую службу правового анализа и экспертизы, аналогичной исследовательским структурам в парламентах развитых стран.
Во-вторых, одной из центральных проблем, по словам Куспана, является отсутствие в Казахстане института парламентского толкования законов.
Он перечислил, кто сейчас определяет смысл норм: Конституционный суд толкует Конституцию; генеральная прокуратура формирует правоприменительную практику; а правительство и Минюст готовят разъяснения подзаконных актов, которые не обладают юридической обязательностью, но влияют на единообразие применения законодательства.
- Толкование законов оказалось в руках исполнителей, а не законодателей. Возврат парламенту права официального толкования — важнейшее условие восстановления баланса ветвей власти! Лишь законодатель как автор нормы способен дать ей аутентичное содержание, — считает депутат.
Это, по его мнению, обеспечит единообразие применения законодательства, уменьшит количество правовых коллизий и укрепит авторитет парламента. Депутат предложил закрепить такое право в Конституции или в законе "О парламенте", а также создать постоянную комиссию по правовой политике и правотворчеству.
В-третьих, Куспан призвал радикально расширить парламентский контроль:
- Этот контроль должен охватывать все случаи, когда нарушается верховенство права или подрывается доверие к государству! Речь о ситуациях, когда есть грубые нарушения прав человека, ущерб общественным интересам, техногенные и социальные ЧС, коррупция в аппарате госуправления, межэтнические конфликты и массовые беспорядки.
Куспан подчеркнул, что такая модель соответствует мировым стандартам — от конгресса США до парламентов Европы.
- Я неоднократно сталкивался с последствиями отсутствия единых правовых подходов. Например, при исполнении акта амнистии возникли вопиющие расхождения: лица, подлежащие освобождению, не были выпущены, тогда как другие — наоборот, освобождены без достаточных оснований!
Он также упомянул резонансное дело экс-банкира Жомарта ЕРТАЕВА:
- Оно показало, что при отсутствии парламентского мониторинга применения законов нарушения приобретают системный характер.
Куспан добавил, что изучение практики применения новых статей Уголовного кодекса вновь демонстрирует одно и то же — "отсутствие официального толкования закона приводит к разнотолкам в судах и следственных органах".
Депутат подчеркнул, что на мажилисе будущего лежит исключительная ответственность не только за принятие законов, но и за их понимание, применение и контроль исполнения.
Адвокат Айжамал МЫНЖАСАР тоже говорила о рисках однопалатного парламента — таких, как высокая скорость нормотворчества и отсутствие "страховочного" чтения в сенате. Чтобы компенсировать отсутствие второго законодательного фильтра, Мынжасар предложила формировать вокруг парламента новую экспертную инфраструктуру: институт права при республиканской коллегии адвокатов:
- Этот институт должен анализировать правоприменительную практику, готовить экспертные заключения по законопроектам, участвовать в парламентских слушаниях, вносить предложения по совершенствованию законодательства. Заключения института права могли бы иметь официальный экспертный статус при рассмотрении законопроектов в мажилисе.
Это, по словам, Мынжасар, сделает адвокатов активными участниками нормотворчества, а не наблюдателями со стороны.
Круглый стол в Астане показал главное: вопрос уже не в том, нужен ли сенат — а в том, какой парламент придёт ему на смену. И выдержит ли он ту скорость и давление, которые принесёт однопалатная модель.
Тогжан ГАНИ, Астана
